深刻理解和把握“要谋划新一轮财税体制改革”
——专访中国社会科学院学部委员高培勇
《中国财政》记者 张蕊 刘慧娴
中央经济工作会议围绕扎实做好2024年经济工作作出了一系列重大战略部署，提出“要谋划新一轮财税体制改革”。中国社会科学院学部委员高培勇认为,在主要涉及经济议题的年度工作会议上对具有系统性重塑意义的新一轮财税体制改革作出部署，这在我国改革开放40多年的历史上尚属首次，非同寻常。作为国家治理的基础和重要支柱，财税体制牵动党和国家事业发展全局。立足于全面建设社会主义现代化国家新征程这一新的历史起点而谋划的新一轮财税体制改革，必将对高质量发展和中国式现代化建设产生十分重要而广泛的影响。因此，必须深刻理解和把握“要谋划新一轮财税体制改革”。日前，《中国财政》特别进行了专访，高培勇结合他近期出版的专著《现代财税体制理论大纲》，阐述了新一轮财税体制改革的使命、逻辑起点及着力点。
《中国财政》：您认为中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革”的背景是什么？基于怎样的考量？
高培勇：“当前，我国经济恢复仍处在关键阶段”，这是中央经济工作会议作出的明确论断。在经济恢复关键阶段这一特定历史背景下举行的中央经济工作会议，所面临的一项重大历史任务，就是巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。
2023年以来的疫后经济恢复进程一再表明，当下的经济恢复既显著不同于我们以往经历的周期性波动中的经济恢复，也显著不同于我们以往经历的疫后或灾后的经济恢复。其中一个日渐凸显的现象是，在波浪式发展、曲折性前进的过程中，经济恢复需要克服的困难和挑战，越来越集中体现于“社会预期偏弱”。表面上是需求问题，其背后往往是预期问题、信心问题。表面上是供给问题，其背后又往往是预期问题、信心问题。表面上是消费问题、投资问题，其背后还往往是预期问题、信心问题。因此，当下我们需要牵好的“牛鼻子”，就在于“稳预期”。在中央经济工作会议作出的“稳预期、稳增长、稳就业”部署中，“稳预期”排在第一位，系“三稳”的基础和关键。只有居民和企业的信心增强了，预期稳定了，消费需求和投资需求不足的矛盾和问题才可随之减轻，源自需求和供给两翼的矛盾和问题也可随之化解。也只有居民和企业的信心增强了，预期稳定了，巩固和增强经济回升向好态势才会有坚实的基础和保障。
盯住“社会预期偏弱”而“稳预期”，当然离不开宏观政策的支持和支撑，但宏观政策的作用终归有限。搞不好或“量”过大的话，也会留下“后遗症”。所以，“稳预期”的根本之道还在于深化改革。坚持桥归桥、路归路，以政策和改革双引擎实施旨在“稳预期”的一系列操作，并且将重心放在进一步全面深化改革上，方为加快当下经济恢复进程的必由之路。
引申一步说，以改革促发展，恰是我国改革开放40多年来走出的基本轨迹、收获的历史经验。中国经济之所以能创造出世所罕见的快速发展奇迹，其中的一个重要源泉就在于不断深化改革，以改革为经济发展提供不竭动力。
可以认为，正是在这样一个特殊背景下，也正是基于“要谋划进一步全面深化改革重大举措，为推动高质量发展、加快中国式现代化建设持续注入强大动力”的战略考量，中央经济工作会议将财税体制改革纳入“深化重点领域改革”任务清单，进而正式提出了“要谋划新一轮财税体制改革”。
《中国财政》： 您认为中央经济工作会议在“深化重点领域改革”任务清单中突出强调“要谋划新一轮财税体制改革”的原因是什么？新一轮财税体制改革被赋予了怎样的特殊使命？
高培勇：弄清这个问题，需要从我国财税体制改革历程回溯中寻找答案。仔细回顾一下我国改革开放40多年来的历史进程，就会看到，几乎每一轮的重大改革都是从财税体制改革起步、以财税体制改革为突破口的，财税体制改革事实上扮演了改革“先锋官”和“突击队”的角色。在《现代财税体制理论大纲》书中，我从1978年算起，按照阶段性的改革目标大致区分，将迄今我国财税体制改革划分为了几个彼此独立又互为关联的历史阶段。
发端于1978年的我国经济体制改革是从分配领域入手的。最初确定的主调，便是“放权让利”——通过“放权让利”激发各方面的改革积极性，提高被传统经济体制几乎窒息掉了的国民经济活力。而在改革初期，政府能够且真正放出的“权”，主要是财政上的管理权。政府能够且真正让出的“利”，主要是财政在国民收入分配格局中的所占份额。故而，由下放财权和财力入手为整体改革“铺路搭桥”，以财税体制上的“放权让利”换取整体改革的推动和成功，便成为“放权让利”型改革的主要线索。
随着改革思路由侧重于利益格局调整向新型体制建立的转换，以党的十四大正式确立社会主义市场经济体制改革目标为契机，我国踏上了“制度创新”之路。建立社会主义市场经济体制无疑是一项系统工程，按照党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的部署，这一次又是财税体制改革先行。1994年的财税体制改革，不仅为我们初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制基本框架，而且为整个社会主义市场经济体制的建立以及此后的经济快速发展奠定了坚实基础。实践已经一再证明，1994年的财税体制改革既是社会主义市场经济体制建设的里程碑，也是国家治理方式的一次飞跃。
党的十八大之后，随着中国特色社会主义进入新时代，以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革正式启动。全面深化改革并非所有领域改革“一二一”齐步走，仍然要有“先锋官”和“突击队”。为此，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中作出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重大论断，深刻回答了全面深化改革从何处起步、以什么为重点的问题。于是，由财税体制改革入手，构筑起现代国家治理的坚实基础和重要支柱，为国家治理体系和治理能力现代化提供强大的制度保障，便成为全面深化改革的题中应有之义。事实上，党的十八届三中全会之后中共中央政治局审议通过的第一个系统性改革总体方案，就是《深化财税体制改革总体方案》。
从主要着眼于为整体改革“铺路搭桥”，到走上制度创新之路、旨在为建立社会主义市场经济体制奠定坚实基础，再到在全面深化改革中为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥基础性和支撑性作用，迄今我国财税体制改革的一大特点，就是它始终作为整体改革的“先锋官”和“突击队”，与整体改革捆绑在一起并服从于、服务于整体改革的需要。
不言而喻，站在历史新的更高起点上，面对巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长这一重大历史任务，在“深化重点领域改革”中，财税体制改革仍要先行，仍要充当“先锋官”和“突击队”。
《中国财政》： 您认为中央经济工作会议在“深化重点领域改革”任务清单中突出强调“要谋划新一轮财税体制改革”的原因是什么？新一轮财税体制改革被赋予了怎样的特殊使命？
高培勇：注意到“要谋划新一轮财税体制改革”是同“要谋划进一步全面深化改革重大举措”一道纳入“深化重点领域改革”任务清单，并且将“新一轮”和“进一步”这两个关键词对接起来，便不难发现，作为进一步全面深化改革的重大举措，新一轮财税体制改革方案的谋划绝非另起炉灶或从零开始。唯一契合逻辑和规律的选择是，站在根据党的十八届三中全会精神部署且写入了“十四五”规划的财税体制改革目标——“建立现代财税体制”肩膀之上，接续奋斗，继续前行。换言之，党的十八届三中全会以来围绕建立现代财税体制所取得的一系列进展和成果，是谋划新一轮财税体制改革的逻辑起点。
所以，立足现代财税体制框架，以更高的站位、更广的视野、更大的格局，围绕推进中国式现代化这一最大的政治、聚焦经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务而对财税体制改革作出新的战略谋划，既是新一轮财税体制改革必须履行的历史使命，更是新一轮财税体制改革的根本出发点和落脚点。
这实际上意味着，在当下的中国，新一轮财税体制改革应首先致力于巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。
更进一步说，基于坚持问题导向的原则，从加快当下经济恢复进程这一当务之急出发，新一轮财税体制改革应首先盯住相关行为主体关切，将着力点和着重点放在稳定相关行为主体预期、激发相关行为主体内在动力和创新活力上。
《中国财政》：您在《现代财税体制理论大纲》中指出，“改革开放40多年的历史经验告诉我们，中国经济之所以能走出一条持续快速增长的轨迹，在很大程度上依赖于地方之间你追我赶、竞相迸发的竞争力。”您认为在当前经济形势下，新一轮财税体制改革应从哪方面着力，以激发地方政府内在动力和创新活力，从而持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长？
高培勇：面对当下经济恢复进程以及更加错综复杂的矛盾和问题，我们比以往任何时候都更需要地方的积极性、主动性和创造性。进一步说，只有发挥中央和地方两个积极性，才能极大增强党和国家的生机活力，才真正契合社会主义市场经济体制的本质属性。
毋庸赘言，地方积极性的调动和发挥须以相对合理且稳定的中央和地方财政关系格局为前提。注意到1994年迄今我国的财政管理体制一直以分税制冠名，2015年实施的《中华人民共和国预算法》亦明确规定了“国家实行中央和地方分税制”，再注意到现行中央和地方财政关系中存在的矛盾和问题集中体现在分税制落实不到位、不全面上，可以确定的一点是，全面落实分税制财政管理体制而不是偏离这一方向甚至另辟新径，是充分调动和发挥地方积极性的当然选择。
全面落实分税制财政管理体制的关键，在于准确把握分税制的内涵与外延。为此，要正本清源，在厘清分税制与此前的“总额分成”“收入分类分成”和“大包干”等财政管理体制所存在的系统性差异基础上，坚持走“分税种”而非“分税收”、分级财政管理而非单级财政管理、税权高度集中而非财权高度集中的路子。其相应的着力点和着重点是健全地方财政收支体系。
健全地方财政收支体系，首先要健全地方税体系。要以地方主体税种建设为重点，着力培育地方税源，进而形成能够支撑地方政府履行职能支出所需要的主要财源，适当降低地方财政对中央财政转移支付资金的依赖度。关键的问题是，应当在稳定税负的前提下通过此增彼减的结构性调整，允许地方根据一定的法规和程序开征一些地方新税种，允许地方在一定范围内适当调整相关税种税率及其他税制要素。
健全地方财政收支体系，也必须健全中央对地方转移支付制度。不仅要适当减小中央对地方转移支付的总体规模，适当降低其在中央财政支出和全国财政支出中所占的比重，而且，要在转移支付结构优化上持续发力。一方面要着力压缩专项转移支付而相应增加一般性转移支付，增加地方财政合理调配资金的空间和能力。另一方面，也要通过减少并规范中央和地方共同事权，压缩一般性转移支付中的共同事权转移支付占比，同时减少对于一般性转移支付使用上的限制，使其真正发挥平衡区域财力差距、实现基本公共服务均等化的作用。更为重要的是，无论是哪一类转移支付，都要纳入法治化和规范化轨道，通过政府间财政转移支付立法，极大增强其确定性和稳定性。
总之，要通过健全地方财政收支体系来重塑地方政府的健全人格，并由此重塑中央和地方财政关系格局，让地方政府形成关于经济发展和财政收支的确定性预期，在一个相对稳定的理财环境中过好自己的日子。
《中国财政》：企业是经济发展的基本动力源，是经济发展的根基所在。您认为新一轮财税体制改革应从哪方面着力，以进一步激发企业活力，从而巩固和增强经济回升向好态势？
高培勇：经济恢复首先是企业恢复，只要企业能够展现活力，只要企业投资能够持续扩大，进而带动就业、创造新的社会财富，经济运行便会有充分的保障和足够的支撑。
毋庸赘言，企业活力的充分展现和企业投资的持续扩大，必须以坚持市场化、法治化、国际化的营商环境为前提。注意到党的十八届三中全会明确的建立现代税收制度行动主线是“逐步提高直接税比重”，“十四五”规划亦重申了“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重”这一目标任务，可以确定的一点是，从根本上规范政府和企业之间的财税分配关系，应成为新一轮财税体制改革的当然选择。
从根本上规范政府和企业之间财税分配关系的关键，在于准确把握现代税收制度的内涵与外延。为此，要正本清源，在厘清现代税收制度和现行税收制度系统性差异的基础上，坚持走增加直接税而非间接税的现代税收制度建设路子。其相应的着力点和着重点是，在保持宏观税负水平基本稳定的前提下，降低来自于间接税的收入比重，同时相应提高来自于直接税的收入比重，从而变向间接税一边倒为间接税与直接税相兼容。而立足于转向高质量发展阶段的历史性变化，只有以供给侧结构性改革为主线，将“逐步降低间接税比重”与“逐步提高直接税比重”相对接，让两者彼此呼应、亦步亦趋，优化税制结构的操作方可能获得实质性推进，以此为基础，为企业活力的充分展现和企业投资的持续扩大“腾挪”必要空间。我在《现代财税体制理论大纲》中对此进行了详细阐述。
《中国财政》：中央经济工作会议要求，着力扩大国内需求，推动消费从疫后恢复转向持续扩大。您认为新一轮财税体制改革应从哪方面着力，以充分发挥消费在经济发展中的基础性作用？
高培勇：作为社会总需求的重要组成部分，消费对于经济发展的意义无需论证。无论是消费规模扩大，还是消费质量升级，抑或发挥消费对于经济发展的基础性作用，都同居民个人的收入分配和财富积累状况直接相关。
毋庸赘言，推动消费从疫后恢复转向持续扩大，必须以收入分配秩序和财富积累机制的规范化为前提。注意到党的二十大围绕完善分配制度所作出的最重要的战略部署，就是以“两个规范”——规范收入分配秩序，规范财富积累机制——定位以税收、社会保障和转移支付为代表的分配制度完善目标，再注意到当前分配领域存在的矛盾和问题集中体现于收入分配和财富积累制度建设不同步上，可以确定的一点是，坚持收入分配和财富积累两个领域兼容、收入流量和财富存量两种调节并重，是完善税收、社会保障和转移支付制度的当然选择。
坚持收入分配和财富积累两个领域兼容、收入流量和财富存量两种调节并重的关键，在于准确把握分配范畴的内涵与外延。为此，要正本清源，在厘清收入分配和财富积累系统性差异的基础上，坚持走“两个规范”而非限于收入分配秩序一个规范的路子。其相应的着力点和着重点是，从“补足”财富积累领域的税种入手，让税收、社会保障和转移支付的调节作用跃出收入分配而扩展至财富积累。以此为基础，拉大或凸显再分配前后基尼系数的距离，逐步实现效率和公平互为倚重的共同富裕目标。
